Kevadesse planeeritud abieluteemaline rahvahääletus teinuks Eesti ühiskonna ühe otsedemokraatia kogemuse võrra rikkamaks, ent mitte tingimata tervemaks. Referendumit seekord ei tule, aga arutelu otsedemokraatia toimimisest on aktuaalne ka pikemas plaanis.

Nagu enamik meist on koolitundides õppinud, pärineb sõna „demokraatia” kreeka keelest ning tähendab otsetõlkes rahvavõimu. Kõlab justkui eliidivastaste unistus – rahva hääl on kuuldav ning rahvas valitseb ise enda üle! Kui rääkida demokraatiast, tuleb paljudele meelde just see rahvavalitsusele viitav definitsioon ning ka meie põhiseadus sätestab, et „Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas”.

Niisiis mõtleme demokraatiast sageli kui otsesõnu rahvavõimust, süvenemata sellesse, et esindusdemokraatia ning vahetu ehk otsedemokraatia, mille suurendamist nii mõnedki aeg-ajalt taga nõuavad, on kaks erinevat mudelit. Kuivõrd Eesti puhul on tegemist just esindusdemokraatiaga, on vahetu demokraatia meile võõram ja seetõttu tulekski esmalt selgeks teha, mida ikkagi otsedemokraatiast kõneledes silmas pidada.

Otsedemokraatia head ja vead

Otsedemokraatia puhul saab rääkida peamiselt neljast rahvavõimu teostamise viisist: 1) rahvakoosolek, 2) rahvahääletus, 3) rahvaküsitlus ning 4) rahvaalgatus[1]. Iga mainitud vormi korral saavad indiviidid mingis küsimuses isiklikult otsuse langetada või arvamust avaldada ning seeläbi viiaksegi ellu rahva tahet.

Sellisel vahetul protsessil võib olla märkimisväärseid plusse. Kui pakkuda osalusvõimalust kõigile, sh neile, kes ei pea esindusdemokraatiat piisavaks ega toimivaks, võib otsedemokraatia suurendada inimeste usaldust demokraatliku valitsemiskorralduse vastu ning seega vähendada ühiskondlikust elust võõrandumist. Samuti on otsedemokraatia rakendamisel hariv ning teadlikkust tõstev funktsioon, juhul kui rahvahääletusele eelneb tasakaalustatud ning sisuline kampaania, mille käigus inimesed saavad end mõne teemaga mitmekülgselt kurssi viia. 

Kui teemad taandatakse lihtsalt „jah” või „ei” tulemuse üle hääletamiseks, kaob võimalus ühiskondlikuks aruteluks, läbirääkimisteks ja konsensuse otsinguks.

Teisalt on otsedemokraatia väga aeganõudev, keerukas ja ka kulukas. Rahvakoosolekute korraldamine võis küll olla võimalik väikestes linnriikides, ent mitte nüüdisaegse riigikorralduse puhul, kus ühes riigis elab koos miljoneid inimesi. Referendumite ja rahvaküsitluste organiseerimine nõuab üsnagi palju rahalisi vahendeid ning läbimõeldud protseduuri paikapanemist. Olgugi et tänapäeval võiksid siin olla teatud määral abiks digitaalsed lahendused, tekitab seegi omakorda uue probleemi, kuna inimesed võivad sattuda hääletamisel ebavõrdsesse seisu. Politoloog Pippa Norris on nimelt juhtinud tähelepanu digilõhele (digital divide)[2] ehk olukorrale, kus inimeste võimalus ja võimekus infotehnoloogia vahendeid kasutada on erinev, mistõttu võib moodsate tehniliste lahenduste rakendamine võimendada veelgi eri ühiskonnagruppide ebavõrdset positsiooni otsustusprotsessides. 

Mis loom on rahvahääletus?

Referendumite kasutamine ühe osaluse viisina on üle maailma märkimisväärselt kasvanud alates 1970. aastatest ja seda mitte ainult riiklikul, vaid ka kohalikul tasandil[3]. Poliitikateadlased Almond ja Powell[4] väidavad, et rahvahääletuste sagenemine on seotud olukorraga, kus inimeste mitmekesised vaated ei saa poliitikakujundamise protsessis esindatud.

1920–1970ndatel, mil Lääne-Euroopa erakonnasüsteemid olid pigem stabiilsed ja parteikonkurentsi suunasid peamiselt klassikuuluvus või usulised vaated, olid valijad üsna selgepiiriliselt jaotunud eri erakondade vahel ja nende valimiskäitumine oli seega ennustatav. Postindustriaalsetes ühiskondades aga klassistruktuur teisenes, parteid muutusid ideoloogiliselt üksteisega aina sarnasemaks ja valijate hulgas oli üha vähem neid, kes seostasid end kindlalt ühe erakonnaga. Olukorras, kus parteid ei suutnud enam täita oma rolli ühiskonna liikmete ootuste realiseerimisel konkreetseteks poliitikateks, asusidki inimesed otsima uusi viise, et end kuuldavaks teha, ning poliitikutelegi tundusid referendumid sageli hea võimalus süsteemist n-ö aur välja lasta ja kodanike pettumust vähendada[5].

Rahvahääletusi on laias plaanis kahesuguseid. Maailmas on enim kasutusel nn konstitutsioonilised referendumid, kus hääletusele pannakse põhiseaduse muudatus(ed) või kogunisti uus konstitutsioon. Nii toimus ka Eestis 1992. aastal referendum põhiseaduse heakskiitmiseks ning 2003. aastal rahvahääletus Euroopa Liitu astumise üle, millega otsustati ühtlasi ka põhiseaduse muutmine. Konstitutsiooniliste referendumite kõrval eksisteerivad aga ka rahvahääletused konkreetsete seaduseelnõude üle, kus inimesed saavad vastavalt mõne seaduse (muutmise) kas heaks kiita või jätta sellele toetuse andmata.

Otsedemokraatia suhtes ollakse eri meelt[6]. On neid, kes pooldavad rahvahääletusi kui nende hinnangul lihtsaimat võimalust tagada suurtes ning keerulistes ühiskondades poliitiline võrdsus ning inimeste vaadete kajastumine (responsiveness) valitsemises. Teisalt väidavad kriitikud, et referendumite (ülemäärane) kasutamine seadusloomes nõrgestab esindusdemokraatlikke institutsioone (kutsume ju niigi parlamenti vahel kummitempliks!) ning annab ebapädevatele kodanikele võimu vähemuste õiguste hinnaga. Lisaks võivad referendumid süvendada sotsiaalseid konflikte ning suurendada polariseeritust, mis kahtlemata ei tule kasuks sidusa ühiskonna ehitamisel[7].

Oht enamuse türanniaks

Nagu öeldud, tuuakse rahvahääletuste ja ka üldisemalt otsedemokraatia kriitikana tihtipeale välja seda, et kui enamus otsustab, võivad ohtu sattuda vähemuste õigused. Tegemist on nn liberaalse kriitikaga, mis pooldab esindusdemokraatlikku riigikorraldust ning näeb esindajaid kui filtrit või valvureid enamuse türannia ees. Teisalt võib ka vastu vaielda, kuivõrd see argument paika peab ning miks peaks rahvas tervikuna olema kuidagi kitsarinnalisem, sallimatum, ksenofoobsem või rassistlikum kui nende valitud esindajad[6][7].

Eesti rahvahääletuse seadus ei ütle midagi vähemuste õiguste kaitsmise kohta, selle § 1 lg 2 sätestab vaid, et rahvahääletusele ei saa panna näiteks küsimusi eelarve, maksude või välislepingute ratifitseerimise kohta. Samas on Euroopa Nõukogu juures tegutsev nn Veneetsia komisjon koostanud aga rahvahääletuse hea tava koodeksi, mis ei käsitle küll otseselt vähemuste õiguste küsimust, ent annab muu seas soovitusi, kuidas sõnastada referendumi küsimust. Nii leiame koodeksist ka punkti, mis ütleb, et rahvahääletusele pandud ettepanek ei tohi olla vastuolus inimõigustega.

Kvooruminõude puudumine tähendab, et seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse saatuse võib Eestis otsustada sisuliselt ka üks inimene.

Tõsi küll, on positiivseid näiteid sellest, kuidas rahvahääletusel võidakse jõuda otsuseni, mis ei diskrimineeri vähemusi. Näiteks Iirimaa 2015. aasta referendum põhiseaduse muutmiseks, mis ühtlasi legaliseeris abielu samast soost partnerite vahel, oligi esimene kord, kui üks riik seadustas samasooliste abielu just referendumi kaudu. Samuti on samasoolistel paaridel võimalik abielluda Austraalias, kus seda teemat ei pandud küll rahvahääletusele, ent parlamentaarse debati kõrval korraldati lisaks rahvaküsitlus, mille tulemus toetas parasjagu menetluses olevat samasooliste abielu legaliseerivat seaduseelnõud.

Samas on siiski hulk näiteid sellest, kuidas „enamuse türannia” on prevaleerinud. Horvaatia, Slovakkia ja Rumeenia on nimelt riigid, kus konservatiivsete jõudude eestvedamisel pandi referendumile sarnane küsimus, nagu plaaniti ka Eestis. Kõikidel juhtudel oli tulemuseks ülekaalukas otsus, et abielu peaks jääma vaid mehe ja naise vaheliseks liiduks ning samasoolistel paaridel ei tohiks olla võimalust abielluda. Kui Slovakkia ja Rumeenia puhul ei järgnenud rahvahääletusele reaalseid seadusandlikke samme, kuna hääletamise aktiivsus jäi allapoole nõutud osaluskünnist, siis Horvaatias on seetõttu 2013. aastast samasooliste abielu keelatud. Võib vaid oletada, mis teed läinuks Eesti, kus rahvahääletustel ei ole mingisugust osaluskünnist ja otsus saab langetatud ka kas või ühe inimese häälega…

Eesti segasevõitu seadusandlus

Nagu mainitud, on iseseisvuse taastanud Eestis toimunud seni vaid kaks rahvahääletust ning mõlemad neist on olnud seotud põhiseaduse muutmisega. Lisaks sellele sätestab põhiseaduse § 105 aga ka võimaluse panna referendumile „muu seaduseelnõu” või „muu riigielu küsimus”. Kummagi variandiga neist kahest pole meil siiani kogemust ning seega olnuks kevadesse kavandatud rahvahääletus tegelikult justkui tuleproov.

Riigikohtu endine esimees Priit Pikamäe tõi oma möödunud aastal ilmunud arvamusloos välja mitmeid nimetatud põhiseaduse sättega seotud probleeme. Esiteks, meie seadusandluses puudub selgus, mis vahe on seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele suunamises. Esmapilgul pole ehk tegemist üleliia suure kitsaskohaga, vaid vormilise aspektiga, ent erinevus õiguslikes tagajärgedes on märkimisväärne. Nimelt näeb põhiseaduse sama paragrahv ette, et kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa osavõtnute häälteenamust, järgnevad erakorralised parlamendivalimised. Selline klausel sai põhiseadusesse lisatud peamiselt heidutusena, et poliitilised jõud ei manipuleeriks rahvahääletusi korraldades liialt rahva arvamusega, vaid et parlament täidaks ise oma rolli seaduste looja ja vastuvõtjana ning et riigikogu saaks ühes rahvahääletuse korraldamisega ühtlasi teostada ka usalduse kontrolli[8]. See-eest erakorraliste valimiste ohtu pole, kui rahvahääletusele pannakse muu riigielu küsimus, mitte konkreetne seaduseelnõu. Seega on riigikogul oma positsiooni hoidmise hirmus alati kiusatus panna mõni ettepanek formaalselt hääletusele muu riigielu küsimusena, olgugi et sisuliselt võib olla tegemist seaduse muutmise plaaniga. Õigupoolest võib väidelda, kas selline olukord oleks tekkinud ka abielureferendumiga. Kavandatud referendumiküsimus oleks ju puudutanud midagi, mis on kehtivas seaduses juba tegelikult reguleerimist leidnud – kehtiv perekonnaseadus (§ 1 lg 1) sätestab, et abielu sõlmitakse vaid mehe ja naise vahel. Referendumi tulemus oleks seega sisuliselt andnud signaali, kas seda seadusesätet tuleks muuta või mitte.

Teiseks toob ka Pikamäe välja, et meie põhiseaduse ja rahvahääletuse seaduse kohaselt tehakse otsus referendumil osavõtnute häälteenamusega ehk teisisõnu puudub igasugune kvooruminõue. Maailma praktikas on see pigem tavatu, et rahvahääletuse tulemus on kehtiv olenemata hääletanute arvust. Seega võib seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse saatuse Eestis otsustada sisuliselt ka üks inimene. Ükskõik kas minna siis põhiseaduse muutmise teed ja kehtestada rahvahääletustele kvooruminõue või mitte, igatahes vajab see nüanss pikemat süüvimist ning arutelu. Ühelt poolt võib öelda, et las olla, nagu on: need, kes tunnevad, et hääletamisele pandud teema neid puudutab, tulevad ja teevad oma valiku niikuinii, ning need, kes ei osale, ei pea küsimust järelikult piisavalt oluliseks. Samas on aga väga madala osaluse korral võimalik neil, kes pole hääletustulemusega rahul, hakata sedapuhku olukorda kritiseerima hoopis vähemuse türannia argumendiga. Kui tahame jätta kvooruminõude seadusesse lisamata, võiksime vähemalt kokku leppida, et on küsimusi, mida rahvus-, seksuaal-, usu- või teiste vähemuste õigusi austades lihtsalt referendumile ei suunata.

Kui me tõesti soovime kasutada oma riigivalitsemises senisest enam otsedemokraatia mehhanisme, nõuaks kehtiv rahvahääletuse seadus kindlasti ülevaatamist.

Probleemitu pole Pikamäe meelest seegi, et sama põhiseaduse § 105 alusel on rahvahääletuse otsus riigiorganitele kohustuslik. Kõik on selge, kui referendumile pannakse seaduseelnõu – kui rahvas seda toetab, võetakse seadusemuudatus vastu, kui mitte, siis järgnevad erakorralised valimised. Tagajärgede selgus puudub aga juhul, kui rahvahääletus toimub muu riigielu küsimuse üle. Riigikogu jääb nii või naa ametisse, ent reaalset kohustust referendumi tulemuste rakendamiseks pole, kuivõrd vastavalt põhiseaduse § 62-le on parlamendi liige oma otsustes vaba ega kanna õiguslikku vastutust hääletamise eest. Sellist segadust seoses rahvahääletuse tulemuse tagajärgedega nägime tegelikult ju juba ka kavandatud referendumi eel. Leidus nii neid poliitikuid, kes väitsid kindlalt, et kui rahvahääletuse tulemus pooldab abielu jäämist mehe ja naise vaheliseks liiduks, võib sisuliselt tühistada ka kooseluseaduse, kui ka neid, kes pidasid referendumit vaid konsultatiivseks ehk põhimõtteliselt olnuks tegu justkui rahvaküsitlusega, mille korraldamist meie seadusandlus aga ette ei näe.

Märgiline on seegi, et tegelikult läheb Eesti oma segaselt deklareeritud seadusesätete tõttu vastuollu ka juba mainitud Veneetsia komisjoni hea tava koodeksiga. Nimelt soovitatakse koodeksis selgelt, et vaidluste, ebaselguse ning valijate pettumuse vältimiseks tuleb rahvahääletuse tagajärjed selgelt paika panna. Ehk on see mõttekoht meie seadusandjatele? Kui me tõesti soovime kasutada oma riigivalitsemises senisest enam otsedemokraatia mehhanisme, nõuaks kehtiv rahvahääletuse seadus kindlasti ülevaatamist või referendumite korraldamise põhimõtted vähemalt suuremat selgust pakkuva hea tava koostamist.

Rahvahääletuse mõju ühiskonnale

Abieluteemalise referendumi kavandamise käigus võis nii mõnigi kord poliitikute suust kuulda, et rahvahääletus tuleb korraldada, et ühiskonnas pinged maha võtta ning üheskoos konfliktideta edasi minna. Tegelikult toovad aga mitmed poliitikateadlased[6][9] välja, et rahvahääletuste korraldamine pigem nõrgestab ühiskonna sidusust. Kui teemad taandatakse lihtsalt „jah” või „ei” tulemuse üle hääletamiseks, kaob võimalus ühiskondlikuks aruteluks, läbirääkimisteks ja konsensuse otsinguks ning pigem jääb kõlama „kel võim, sel õigus” mentaliteet.

Eriti silmakirjalikuks võib pidada olukordi, kus populistlikud poliitikud kasutavad rahvahääletust strateegilise vahendina oma partei- või koalitsioonisiseste erimeelsuste lahendamiseks, kas siis lihtsalt mõistmata, et polariseeriv referendum lõhestab ühiskonda, või eskaleerides pingeid meelega, et ise poliitilist kasu lõigata. Ka õigusteadlane Uno Lõhmus on manitsenud meid ühes oma arvamuslugudest rahvahääletuste puhul esmalt mõtlema, kellele on konkreetne referendum kasulik ning kas tegemist on ikka poliitikute reaalse sooviga saada teada rahva arvamus või pigem katsega rakendada inimesed oma poliitilise vankri ette.

Poliitikud on tihtipeale varmad oma arvamusliidri rolli referendumi tulemuse suunamiseks ära kasutama ja inimesed on hääletades seejuures üsna altid tuginema võimueliidilt saadud signaalidele.

Veneetsia komisjoni rahvahääletuse hea tava koodeksis rõhutatakse muu hulgas, kui oluline on rahvale referendumi eel piisaval hulgal erapooletu ning asjakohase teabe jagamine ning see, et avalik võim ei kuritarvitaks oma positsiooni üldsuse mõjutamiseks. Kahjuks tõdetakse aga ka teaduskirjanduses, et poliitikud on tihtipeale varmad oma arvamusliidri rolli referendumi tulemuse suunamiseks ära kasutama ja inimesed on hääletades seejuures üsna altid tuginema võimueliidilt saadud signaalidele[6]. Näiteks meenub mulle siinkohal kohe riigikogu esimehe Henn Põlluaasa 2020. aasta jõulutervitus, kus ta, kõneledes avalikkusega parlamendi spiikri rollis, väljendas abieluteemalise rahvahääletuse küsimuses vägagi konkreetset seisukohta, esindades nii ilmselgelt oma koduerakonna poliitilist agendat. Samamoodi ei suutnud end Brexiti-teemalise rahvahääletuse eel tagasi hoida Briti poliitikud. Lisaks lobigruppidele osalesid kampaanias aktiivselt nii leiboristid kui ka konservatiivid, eesotsas tollase peaministri David Cameroniga.

Mida siis ikkagi teha?

Nagu näha, eksisteerib kõnekaid argumente nii otsedemokraatia (ja sealhulgas ka referendumite) suurema rakendamise kasuks kui ka kahjuks. Ma leian, et me ei tohiks lasta end ühiskonnana ohtudest hirmutada, kuid mõtlematult ei tohiks kaasa minna ka rahvale hoobilt suuremat võimu lubavate loosungitega. On oluline mõista, et kui kasutame senisest enam otsedemokraatlikke osalusvorme, siis teisenevad ka esindusdemokraatia ja senine ühiskonnakorraldus. Poliitikateadlaste Matthew Mendelsohni ja Andrew Parkini koostatud kogumikus[10] on eksperdid toonud seoses rahvahääletuste sageneva kasutamisega välja mitmeid mõttekohti.

Näiteks on tõenäoline, et mida enam lükkavad parteid otsuste tegemise rahva õlule, julgemata keerulistel teemadel ise selgeid seisukohti võtta, seda nõrgemad on lõpuks nende oskused lepitada vastandlikke seisukohti nii oma erakonna sees, aga ka koalitsioonipartnerite vahel. Mida enam kaasatakse poliitikate kujundamisse rahvast, seda prevaleerivam on tahe status quo’t säilitada, kuna inimesed on keerukates küsimustes otsuseid langetades sageli ebakindlad, väldivad riske ja hääletavad seega pigem muudatuste vastu.

Kuivõrd Eesti seadusandluse kohaselt sõnastab referendumi küsimuse alati riigikogu, tuleks mõelda, kas rohkemate rahvahääletuste nõudmine on ikka see, mis rahvale reaalselt võimu juurde annab, või võiks leida muid, just aktiivsemat ning sisulisemat osalemist soosivaid vorme. Rahvahääletuse korraldamise võimalus on muidugi kiiduväärt ja võib edukalt eksisteerida kohalikul tasandil (mõelgem kas või kaasava eelarve praktika peale), kuid soovides rohkem võimu ja viise päriselt kaasa rääkida, võiksime ehk senisest veelgi enam pöörata pilgud hoopis rahvaalgatuse ja miks mitte ka arutleva demokraatia poole.

Mida enam lükkavad parteid otsuste tegemise rahva õlule, seda nõrgemad on lõpuks nende oskused lepitada vastandlikke seisukohti nii oma erakonna sees, aga ka koalitsioonipartnerite vahel.

Meil eksisteerib ju Rahvaalgatusveeb, kus saab edukalt algatada petitsioone ega pea jääma ootama, mil seadusandjad ise meile mõne vastusevariantidega „jah” ja „ei” ettepaneku referendumil hääletamiseks välja pakuvad. Ka arutleva demokraatia vallas on meil kogemus juba varnast võtta – 2013. aasta rahvakogu, mille töösse kaasati nii eksperte kui ka juhuvalimi alusel tavalisi inimesi. Rahvakogu on hea näide sellest, kuidas üheskoos otsiti lahendusi erakondlikku otsustusprotsessi tabanud usalduskriisile. Nii mõnigi kriitik võib ju öelda, et sellised osaluskogud võivad kujuneda mokalaadaks, ent kahtlen sügavalt, kas soovime samas referendumeid, kus rahva hääl võib kehtiva seadusandluse taustal ja meie poliitilist kultuuri arvestades muutuda nii hõlpsalt parteide poliitiliseks mängukanniks.

[1] Haskel, J. 2000. Direct Democracy or Representative Government? Dispelling the Populist Myth.

[2] Norris, P. 2001. Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet Worldwide.

[3] Tierney, S. 2012. Constitutional referendums. The theory and practice of republican deliberation. 

[4] Almond, G. A.; Dalton, R. J.; Powell, G. B.; Strøm, K. 2006. Comparative politics today. A world view. 

[5] Qvortrup, M. 2018. Introduction: Theory, Practice and History. – Referendums Around the World. 

[6] Smith, G. 2009. Democratic Innovations. Designing institutions for citizen participation.

[7] Morel, L. 2018. The Democratic Criticism of Referendums. The majority and true will of people. – The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy.

[8] Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 2020.

[9] Taillon, P. 2018. The Democratic Potential of Referendums. – The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy.

[10] Mendelsohn, M.; Parkin, A. 2001. Introduction: Referendum Democracy. – Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns.

Marleen Allemann omab magistrikraadi politoloogias ja kirjutab aeg-ajalt meedias ühiskondlikel teemadel. Seni pole ta veel väsinud kandmast endas maailmaparandaja vaimu.