Aastakümneid on riigivõla võtmise eest hoiatatud. Kas 4% intressid ongi nüüd õpetuseks neile, kes otsustasid viimaks sellest dogmast üle astuda?

Kuigi Eesti poliitilises diskussioonis on olnud kombeks võrrelda riigieelarvet koduse majapidamise eelarvega, on see majandusteaduslikust vaatest liiga piiratud arusaam eelarvedefitsiidist ja riigivõlast. Riigi võlavõimekuse hindamiseks tuleks vaadata järgmisi aspekte, mis eristavad riigi eelarvelist toimetamist leibkonna omast.

Esiteks, kas riik kontrollib valuutat, milles ta on laenu võtnud? Kui jah, siis põhimõtteliselt on võimalik võtta lõpmatult laenu. Näiteks Jaapani riigivõlg on ligi 260% SKPst, aga keegi ei ahasta meedias Jaapani kohese pankroti pärast ‒ just seetõttu, et Jaapan on võtnud laenu suuresti oma valuutas ja ühtlasi enda kodanikelt. Ka USA laenuvõimekus on kõrge just seetõttu, et laenu võetakse dollarites ja dollar on lisaks maailma peamine reservvaluuta, mis tagab nõudluse dollari järele maailmaturgudel. Kui riik kontrollib valuutat, milles ta on laenu võtnud, on alati võimalik raha „juurde trükkida” ja nii laen tagasi maksta. Peamise piiri seab siinkohal see, kui suurt inflatsiooni on võimalik sellise rahatrükiga aktsepteerida, ilma et see hakkaks majandust kahjustama. Eesti, nagu ka teised eurotsooni riigid, ei kontrolli otse valuutat, milles on laenu võetud, ja seetõttu võib võetud laenude tagasimaksmine olla keerukam.

Teiseks, milline on rahapoliitiline keskkond, kus riik toimetab? Kas riigi võlakirjasid ostab ka keskpank või mitte? Kui keskpank tagab võlakirjade ostmise, siis on laenu võtmine lihtsam ja intressid madalamad. Kui traditsiooniliste rahapoliitika põhimõtete järgi ei peaks keskpank riigi võlakirjasid ostma, et tagada rahapoliitika sõltumatus eelarvepoliitikast, siis Euroopas on viimase kümne aasta jooksul kasutatud nn mittekonventsionaalset rahapoliitikat. Selline „kvantitatiivne lõdvendamine” võimaldas Euroopa Liidu riikidel võtta koroonakriisi ajal aastatel 2020 ja 2021 laenu äärmiselt soodsate intressidega. Kuigi majanduslik olukord oli väga ebakindel, mis oleks muidu intresse tõstnud, tagas see, et Euroopa Keskpank ostis sekundaarsetel turgudel riikide võlakirju, võlakirjade järele piisava nõudluse ja seega ka madalad intressid. Eesti puhul oli see näiteks 0,125%, mis on umbes sada korda väiksem, kui laenuintress oleks olnud 2009. aasta majanduskriisi ajal. Kuna 2022. aastal on rahapoliitikat eurotsoonis kõrge inflatsiooni tõttu märgatavalt karmistatud, varade kokkuostmise programmi piiratud ja keskpanga intresse tõstetud, erineb laenukeskkond fundamentaalselt sellest, mis valitses vaid aasta-paar tagasi.

Eesti riigi laenutase (suhe SKPga) on endiselt Euroopa Liidu kõige madalam – ka pärast kõiki koroonaajal ja ka 2022. aasta sügisel emiteeritud laene.

Kolmandaks, millised on riigi majanduslikud väljavaated ning kas tuleviku maksutulud on piisavad laenu intressikulude katmiseks ja laenu tagasimaksmiseks? Kui võetud laenuraha investeeritakse nii, et see suurendab tulevikus majanduskasvu potentsiaali, siis on võimalik ka suure olemasoleva laenukoormuse juures laenu võtta. Kui finantsturud ei pea seda aga reaalseks, muutuvad nad närviliseks ja laenu on raskem saada. Näiteks Liz Trussi 2022. aasta eelarvepakett vähendas jõukate maksumäärasid ja kuna finantsturud ei uskunud enam vananenud, Margaret Thatcheri laadi allatilkuva majanduse (trickle down economics) narratiivi (mille järgi peaks selline lähenemine viima tulevikus suurema maksutuluni), reageeriti sellele nii ärevalt, et ilma Inglise keskpanga sekkumiseta oleks Suurbritannia tõsisesse majanduskriisi sattunud. Majanduse väljavaadete nõrgenemine Ukraina sõja tekitatud kasvava geopoliitilise ebakindluse tingimustes on kindlasti ka põhjus, miks Eesti riik pidi maksma 2022. aasta sügisel emiteeritud võlakirjade eest 4% intressimäära, mis on kaks korda suurem kui näiteks Saksamaal.

Neljandaks, milline on riigis erasektori võlakoormus? Kui erasektori võlakoormus on väga suur, siis see tõstab riski, et riigil on vaja pangandus päästa, kuna majapidamised ja ettevõtted ei suuda enam laenu tagasi maksta, ja seega võib riigi laenutase hüppeliselt tõusta. Näiteks Iirimaa pidi aastal 2011 oma panganduse päästma ja tollane eelarvepuudujääk oli seal 32% SKPst, mis on kümme korda rohkem, kui Maastrichti reeglid aastase eelarvedefitsiidi puhul ette kirjutavad.

Laenudogmade murdmine

Kuidas hinnata kõige selle valguses Eesti laenupoliitikat? Taasiseseisvumise järel oli kahe aastakümne jooksul kõigi Eesti valitsuste peamine printsiip, et laenu kas ei võeta või kui võetakse, siis väga piiratult. Ühelt poolt inspireeris sellist lähenemist põhimõte, et võlg on võõra oma, ja just iseseisvaks saanud riik ei tahtnud uuesti kellestki rahaliselt sõltuvusse sattuda. Teisalt piiras laenu võtmist ka Eestile valitud makromajanduslik arhitektuur, kus valuutakomitee süsteem seadis fiskaalpoliitikale üsna ranged piirid. Kolmandaks oleks laenamisega kaasnenud sageli kõrged intressid ja taheti vältida sellist koormust riigieelarvele.

Pärast eurotsooniga liitumist ja Euroopa Keskpanga uue, „mittekonventsionaalse” lõdvema rahapoliitika kontekstis alates aastatest 2011–2012 muutus aga laenamiskeskkond Eesti jaoks fundamentaalselt. Laenu oleks saanud võtta tunduvalt kergemini ja odavamalt kui enne. Siiski hoiti Eesti laenupoliitikas suuresti pigem konservatiivset joont. Oluline murrang saabus koroonakriisi ajal, kui riigivõla ja SKP suhe kasvas 8,5% protsendilt (2019) 18,5% protsendini (2020). Selline hüpe näib ehk dramaatiline, aga kui koroonapiirangute majanduslike mõjude pehmendamiseks poleks laenu võetud, oleks see toonud kindlasti kaasa majanduse väga suure languse ja ka tulevikuväljavaadete halvenemise. Arvestades, et laenuintressid olid aastal 2020 Eesti jaoks äärmiselt madalad (ja horisondil ei paistnud laenuintresside kasvu negatiivsete reaalintresside taustal), võiks laenukoormuse kasvatamist selles kontekstis mõistlikuks pidada.

Kui investeerime võetud laenu Eestis nii, et see suurendab pikemas perspektiivis majanduskasvu potentsiaali, siis võib ka 4% intressiga laenu võtmine olla õigustatud.

Kas Eestil on oht sattuda laenusõltuvusse?

Aastal 2022 seisab Eesti riik laenupoliitilistes valikutes silmitsi hoopis teistsuguse olukorraga. Ühelt poolt on Eesti riigi laenutase (suhe SKPga) endiselt Euroopa Liidu kõige madalam ‒ ka pärast kõiki koroonaajal ja ka 2022. aasta sügisel emiteeritud laene. Aastaks 2023 ennustatav laenukoormuse tase jääb alla 20% SKPst, mis jääb ikka alla „teisel kohal” olevale Luksemburgile, kus see on u 25% SKPst. Näiteks nii Lätis kui ka Leedus on riigivõla tase üle 40% SKPst. Euroopa Liidu praegu kehtivate fiskaalreeglite järgi peetakse problemaatiliseks võlatasemeks 60% SKPst, kuigi paljud Lääne-Euroopa riigid tegelikult ületavad seda taset ja eurotsooni keskmine oli aastal 2021 95% SKPst. Kõikide nende numbrite valguses ei paista Eesti laenupoliitika ehk nii dramaatiline, kui võiks meediadiskussioonide taustal arvata.

Samas tuleb vaadata näkku olukorrale, kus laenuintresside tase, millega Eesti valitsus saab laenu võtta, on tõesti dramaatiliselt kasvanud ja võrreldes koroonaajaga tuleb maksta võlakirjade eest lausa 32 korda suuremat intressi. Kui koroonaajal võetud laenud ei tekitanud riigieelarvele märgatavat intressikoormust, siis 4% intressiga laenu puhul on see juba tuntav. Siin aga kerkib üles küsimus: milleks võetud laenu kasutatakse? Isegi konservatiivsemad majandusteadlased on nõus väitega, et laen on mõttekas, kui see investeeritakse nii, et see pakub suuremat tootlust kui makstav intress. Kui investeerime võetud laenu Eestis nii, et see suurendab pikemas perspektiivis majanduskasvu potentsiaali, siis võib ka 4% intressiga laenu võtmine olla õigustatud. Seega peaks praeguses kontekstis püüdma võimalikult põhjalikult ja süstemaatiliselt hinnata, millele ikkagi võetud laenu kulutatakse ja kas see investeering annab meile tulevikus piisavalt tagasi. Siinkohal ei peaks käsitlema investeeringuna üksnes raha paigutamist taristusse, vaid ka inimestesse, haridusse, innovatsiooni ja rohepöördesse.

Ringa Raudla on fiskaalse valitsemise professor Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse instituudis.